倫敦治霾經(jīng)驗：立法減排與能源優(yōu)化，空氣治理與空氣凈化對國人的思考

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1952年12月，一場史無前例的倫敦霧霾奪走了超過12000余人的生命。“大霧事件”讓英國、讓倫敦蒙受痛苦和打擊，也讓英國人、倫敦人猛然警醒。18世紀中葉開始的英國工業(yè)革命，對世界近代工業(yè)發(fā)展和現(xiàn)代工業(yè)文明具有劃時代的意義。但是，英國以及倫敦的“世界工廠”地位，長時間因大量工廠生產(chǎn)和居民生活燃煤造成空氣污染，因天氣與氣候原因大量積聚，致使環(huán)境遭到破壞、空氣受到污染，釀成重大事件。倫敦“大霧事件”及其嚴重后果改變了政府、學界和公眾輿論的看法，最終推動政府開始強力治污。此后，倫敦市政府與英國政府密切配合，采取多種手段治理霧霾，終于使倫敦重現(xiàn)藍天白云。

建設(shè)以減排為主的空氣治理法律體系

“大霧事件”爆發(fā)后，英國議會、英國政府和倫敦市政當局痛定思痛，決定首先從立法層面入手治理霧霾，并逐漸建立了一套以減排為主的完善的空氣治理法律體系。1953年初，英國議會強烈敦促政府重視倫敦霧霾事件。1953年夏，英國政府成立了專門調(diào)查倫敦“大霧事件 ”的比佛委員會（the Beaver Committee）。1954年11月，比佛委員會出臺最終報告，提議頒布《空氣清潔法案》以規(guī)范和推動霧霾治理。1956年，英國政府正式通過《空氣清潔法案》。《空氣清潔法案》主要包括4個方面的內(nèi)容：一是指定無煙區(qū)域，禁止在無煙區(qū)域排放任何煙塵；二是嚴禁居民和工廠排放黑煙；三是要求提高煙囪高度以減少低空霧霾；四是防止煤煙。法案要求管理部門在不傷害個人合理合法的自由權(quán)利的前提下，落實《空氣清潔法案》，全力改善大氣環(huán)境。

1959年，英國政府開始對《空氣清潔法案》的實施效果進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)倫敦的空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)。但是，由于1956年的《空氣清潔法案》沒有涉及控制空氣中二氧化硫含量的問題，英國政府于1968年對其進行修訂，并制定了更加詳細的治理計劃。在此基礎(chǔ)上，英國政府于1993年對《空氣清潔法案》進行了進一步完善，明確了有效控制顆粒物、二氧化硫、多環(huán)芳烴、二惡英等污染物擴散的要求，同時允許地方政府出臺針對該地區(qū)的煙塵減少措施，使該法案成為當代英國空氣治理的法律標準。

在不斷完善《空氣清潔法案》的基礎(chǔ)上，英國政府進一步多方面強化其法治化減排治理方案。1974年，英國出臺《污染控制法》，1981年頒布《汽車燃料法》，1989年頒布《空氣質(zhì)量標準》，1990年出臺《環(huán)境保護法》，1991年頒布《道路車輛監(jiān)管法》，1995年頒布《環(huán)境法》，1999年頒布《大倫敦政府法案》和《污染預防和控制法案》，2008年頒布《氣候變化法案》，不斷強化和完善空氣污染治理的法律框架，還對各種違法行為進行明確的嚴格處罰，有效控制了倫敦的空氣污染。

發(fā)揮國家主導作用，出臺全社會低碳減排政策體系

縱觀倫敦霧霾治理的歷史，我們可以發(fā)現(xiàn)，英國政府從國家層面的統(tǒng)籌規(guī)劃和推動指導發(fā)揮了決定性作用。在政策層面，國家的主導作用體現(xiàn)在國家治理戰(zhàn)略的制定上。從1995年起，英國政府就開始制定國家空氣質(zhì)量戰(zhàn)略，制定空氣質(zhì)量標準，并規(guī)定包括倫敦在內(nèi)的每個英國城市都要進行空氣質(zhì)量評估，將不達標的地區(qū)劃為空氣質(zhì)量管理區(qū)，強制限期達標。此后，英國政府陸續(xù)出臺一系列指導霧霾治理的政策規(guī)劃：2004年提出《能效：政府行動計劃》，2005年出臺《氣候變化行動計劃》，2006年提出《低碳建筑計劃》，2007年提出《退稅與補貼計劃》和《英國能效行動計劃2007》，2008年提出《國家可再生能源計劃》，2009年提出《低碳轉(zhuǎn)型計劃》，極大豐富和完善了倫敦的空氣環(huán)境治理體系，明確了城市環(huán)境治理的具體行動方向和目標。例如，英國政府2009年的《低碳轉(zhuǎn)型計劃》明確規(guī)定，到2020年，英國的碳排放量比1990年減少34％，推動120萬人從事綠色產(chǎn)業(yè)，對700萬棟房屋進行節(jié)能改造，對150萬戶家庭實現(xiàn)自產(chǎn)自用清潔能源進行政府補助，力爭實現(xiàn)40％的電能產(chǎn)自低碳能源、新汽車的平均碳排放量減少40％。英國政府的這些戰(zhàn)略規(guī)劃對倫敦的空氣環(huán)境治理工作起到了很大的指導和推動作用。

英國政府在出臺國家戰(zhàn)略規(guī)劃的同時，對倫敦等地的地方治污行動提供了大量的和全方位的資金、技術(shù)支持。2009年，英國政府撥款32億英鎊對居民住房進行新能源改造，凡是主動在自家住房中安裝清潔能源設(shè)備的家庭均可得到資金補助，約有700萬家庭因此完成了清潔能源改造，整體上減少了污染氣體的排放。同年，英國政府提出“碳預算”，確定碳排放上限，為達此目標，英國政府在與低碳經(jīng)濟直接相關(guān)的產(chǎn)業(yè)上增加104億英鎊投資，協(xié)助經(jīng)濟社會發(fā)展的各個領(lǐng)域減少碳排放，在很大程度上協(xié)助倫敦減少了空氣污染。除此之外，英國政府還成立了很多專項基金，用于支持全國和倫敦市的空氣環(huán)境治理。例如，英國政府利用每年6600萬英鎊的氣候變化稅作本金，投資成立了商業(yè)化運作的“碳基金”，有力推動了英國工商部門和公共領(lǐng)域的減排以及對可再生能源等碳替代技術(shù)的投資。2008年，英國政府成立“環(huán)境改善基金”，支持低碳能源和高能效技術(shù)的開發(fā)和布局，鼓勵與環(huán)境相關(guān)的能源技術(shù)國際合作。2010年，英國政府成立“綠色能源基金”，強化對綠色運輸及其替代能源的投資，推動運輸系統(tǒng)改用清潔燃料，提升風能、潮汐能和太陽能的利用率。

英國政府在國家戰(zhàn)略框架之下，充分利用氣候變化稅和排放貿(mào)易機制等政策工具，以及低碳生產(chǎn)、低碳交通、低碳生活等專項治理規(guī)劃，構(gòu)建起相互促進的政策協(xié)調(diào)體系，形成了政府主導的、市場導向的、企業(yè)和公共部門以及社區(qū)居民等全社會共同參與的“低碳經(jīng)濟”行動框架，取得明顯成效。

大力采取能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和抑制燃油機動車發(fā)展等措施

首先是調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，發(fā)展低碳清潔能源。倫敦“大霧事件”爆發(fā)期間，每天排向空中的煙塵達到1000噸、二氧化碳2000噸、鹽酸140噸、氟化物14噸、二氧化硫370噸。根據(jù)倫敦環(huán)境監(jiān)測部門的分析，這些排放污染物主要來源于工業(yè)生產(chǎn)和家庭生活用燃煤，所以，控制燃煤排放、改用清潔能源成為當時治污的主要方向。據(jù)此，倫敦市政當局規(guī)劃了嚴禁燃煤排放的“煙塵控制區(qū)”，控制區(qū)內(nèi)的能源供應通過無煙燃料解決，包括改用無煙煤、電和天然氣等。市區(qū)使用燃煤發(fā)電的熱電廠和作為排放大戶的重工業(yè)企業(yè)全部遷出市區(qū)，市區(qū)和郊區(qū)的所有生產(chǎn)企業(yè)禁用煤炭和木柴作燃料，使用其他燃料產(chǎn)生的廢氣也必須經(jīng)過凈化處理且達標后才能向外排放。控制區(qū)內(nèi)采取集中供暖措施，禁止居民個人使用燃煤鍋爐取暖。社區(qū)居民禁止使用燃煤灶具，政府發(fā)放補貼幫助居民對原有灶具進行清潔化改造。與此同時，為動態(tài)掌握空氣治理狀況，英國政府還建立了覆蓋全國的大氣監(jiān)測網(wǎng)，對倫敦等地的空氣質(zhì)量進行實時抽樣檢測。 隨著上述治理措施的持續(xù)改進和不斷落實，英國的能源結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。到1965年，英國的燃料中煤炭占比下降為27％，電和氣體燃料占比上升為％，燃料油占比達到43％。到1980年，煤炭占比進一步下降為5％，且僅限遠郊地區(qū)使用，電和氣體燃料占比提高到51％，燃料油比例下降為41％。2009年，英國政府提出低碳經(jīng)濟發(fā)展國家戰(zhàn)略，大力開發(fā)和推廣新能源，計劃到2020年可再生能源占比上升到15％ 左右。英國政府對清潔能源的大力開發(fā)和推廣使用，從根本上緩解了污染氣體排放和空氣污染問題。截至2016年10月，倫敦空氣中的一氧化碳、二氧化硫、臭氧等有毒氣體含量均處于安全標準以下，盡管非毒性顆粒和PM10超標時間很難滿足全年不超過18小時的歐盟標準。

其次是抑制私人燃油機動車發(fā)展，減少尾氣污染。從20世紀80年代開始，倫敦的機動車數(shù)量急劇增加，不僅導致了嚴重的交通擁堵，還帶來了嚴重的尾氣污染。對此，倫敦市政當局決定重拳治理，其方法主要是在提供綠色的替代性出行方式的同時，壓縮私人燃油機動車發(fā)展空間。具體做法為：一是調(diào)整路權(quán)分配，例如規(guī)劃專門的公交車道、自行車道和步行道，鼓勵居民采用公交、自行車方式出行；二是擴大倫敦地區(qū)私家車的交通限行區(qū)域；三是提高市區(qū)停車費，從2000年起倫敦市區(qū)的免費停車場全部改為收費停車場；四是征收“擁堵費”，減少燃油機動車上路次數(shù)。這些措施有效減少了私人機動車的增長速度和出行時間，減少了尾氣污染。

2006年，倫敦市政府又頒布了《交通2025——發(fā)展中世界城市的交通愿景》方案，對燃油私家車發(fā)展提出了更加嚴厲的限制措施：20年內(nèi)減少私家車流量9%、每天進入市內(nèi)擁堵收費區(qū)的車輛減少6萬輛次，廢氣排放降低12%。同時，倫敦大力推廣電動汽車，到2015年建成電動汽車充電裝置萬套，對電動汽車買主實行高額返利、免交汽車碳排放稅、免費停車等優(yōu)惠政策。這些政策有效抑制了私人汽車的無序發(fā)展，減少了汽車尾氣對空氣的污染。

倫敦霧霾治理經(jīng)驗對北京的啟示

2014年2月，習近平總書記對北京霧霾治理工作作出指示，要求從壓減燃煤、嚴格控車、調(diào)整產(chǎn)業(yè)、強化管理、聯(lián)防聯(lián)控、依法治理等方面采取重大舉措，聚焦重點領(lǐng)域，嚴格指標考核，加強環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，認真進行責任追究，切實做好霧霾防治工作。根據(jù)這一指示精神，北京市政府高度重視，做了大量工作，取得了一定成效。但是，北京的空氣污染依然形勢嚴峻，霧霾防治任務仍然十分艱巨。

有關(guān)研究資料顯示，北京霧霾的成因與當前中國的工業(yè)化發(fā)展模式和發(fā)展程度密切相關(guān)。據(jù)有關(guān)資料介紹，北京市霧霾約有60%來源于燃煤、機動車燃油、工業(yè)用燃料等的燃燒過程，23%來源于基建工地和工業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的揚塵，17%來源于有機溶劑使用及其他因素。這意味著，習近平總書記提出的霧霾治理方向是完全正確的，而且，北京霧霾的成因與當年倫敦霧霾的產(chǎn)生原因大同小異，英國政府和倫敦市的治理經(jīng)驗可供北京借鑒。

首先，英國政府的嚴格法制化治理模式值得學習。英國治理倫敦霧霾的根本，是陸續(xù)構(gòu)建起一套完備的法律體系，從禁止霧霾排放（治標）逐漸到禁止霧霾產(chǎn)生（治本）的各個方面，提出治理方向明確和極具可操作性的解決辦法，加之獎懲并用、嚴格執(zhí)法，起到了很好的持續(xù)性效果。目前，我國已經(jīng)頒布了很多關(guān)于大氣和環(huán)境治理的法律，北京市也頒布了《北京市大氣污染防治條例》（2014）等地方性法規(guī)，為北京霧霾的法治化和規(guī)范化治理打下了很好的基礎(chǔ)，但仍有很大改進空間。借鑒倫敦經(jīng)驗，北京市應盡快出臺空氣和環(huán)境治理法律的實施細則，明確和細化具體的執(zhí)法操作方案，并適當加大處罰力度，提高污染成本。另外，針對霧霾治理，組織和建立更加專業(yè)的執(zhí)法隊伍，以做到嚴格有效執(zhí)法和監(jiān)督。

其次，英國政府制定的國家戰(zhàn)略和政策協(xié)調(diào)體系值得參考。英國政府制定的國家戰(zhàn)略和政策體系的核心，就是明確和細化大氣治理的國家標準，出臺目標統(tǒng)一且協(xié)調(diào)配合的整體行動計劃，并通過財政支持和多種融資渠道幫助工商企業(yè)和社區(qū)居民減排。與此類似，我國也已出臺了很多污染物排放的標準，如《石油煉制工業(yè)污染物排放標準》、《石油化學工業(yè)污染物排放標準》、《鍋爐大氣污染物排放標準》和《火電廠大氣污染物排放標準》等，2016年開始實施的《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》也明確規(guī)定了空氣中各種污染物的最高濃度限值。但是，各種污染排放企業(yè)按標準排放后累加的空氣污染物濃度仍可能高于（甚至嚴重高于）環(huán)境空氣質(zhì)量標準的濃度限制，形成嚴重空氣污染。借鑒倫敦霧霾治理經(jīng)驗，北京應通過以下方式解決這一矛盾：一是將主要污染企業(yè)和排放大戶遷出北京城區(qū)分散安置，并且使其盡量遠離北京和其他城市的城區(qū)；二是將北京城區(qū)（六環(huán)以內(nèi)）設(shè)定為禁止排放區(qū)，嚴厲禁止一切超標準排放行為，并確保各單位按標準排放的污染物累積濃度不超過空氣質(zhì)量標準的上限值；三是進一步通過財政預算、退稅和多種融資渠道推動北京市能源結(jié)構(gòu)繼續(xù)優(yōu)化，鼓勵和支持北京市各行業(yè)進行清潔能源改造。根據(jù)倫敦霧霾的治理經(jīng)驗，能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化主要是大力減少煤炭占比、增加電能和氣體燃料占比，并大力開發(fā)和利用可再生能源，如風能、氫能和太陽能等。同時，大力支持和幫助各企事業(yè)單位完成能源使用的升級改造，確定具體任務目標和落實辦法。

最后，倫敦市大力抑制私人燃油機動車發(fā)展以減少尾氣污染的做法也值得借鑒。北京市應在目前突出強調(diào)和優(yōu)先發(fā)展公共交通運輸和鼓勵自行車出行的基礎(chǔ)上，加大電動汽車推廣力度，進一步通過高額返利、免交汽車稅、免費上牌和免費停車等優(yōu)惠政策，鼓勵個人選擇購買電動汽車，并通過大力發(fā)展充電樁解決用戶的后顧之憂。另一方面，應在全市增設(shè)電動汽車聯(lián)網(wǎng)租賃站點，鼓勵居民通過租用公共電動汽車解決個性化出行需求，在減少機動車保有量和道路擁堵的同時，減少尾氣污染。